林权归属发展历程

导读

一场自上而下的集体林权改革，给江西省武宁县罗坪镇长水村这个普通的村子带来了不寻常的变化。

山分到户，种什么、何时砍伐都可以自作打算，农民的积极性被调动了起来。在“还权百姓，让利林农”的改革思路下，税费减免了，经营机制变活了，竹木价格提升了，林农的收益也大大提高了。

但更大的收益还在于，“林改过程就是林区民主与法制推进的过程”，林农法律意识增强了，干群关系正常了，林区更加和谐了。

那么，集体林权改革在长水村是如何一点一点展开的呢？

一场大雨将51岁的史家平耽搁在家中。

坐在堂屋门槛边的竹凳上，看着哗哗的雨水渐渐变成似有若无的雨滴，史家平心里估算着他和村里人合伙凑钱修的那条路，到哪一天才能完工。

今年用材林砍伐指标已下到组里，史家平拿到了6个立方。想等路修好了再砍。

史家平所在的江西省武宁县罗坪镇长水村，是江西省集体林权制度改革中的一个普通村子。这项改革给这个村子带来的变化却不普通。

“林改后日子宽裕了，孩子上学不用再贷款了”

“听说今年杉木一立方能卖到530元。去掉林业部门收的几十元育林基金，每立方能得400多元。”史家平盘算着，如果今年小儿子考上大学了，这笔钱怎么用，考不上又怎么用。

“林改后，日子宽裕了，小儿子上学再不用像大儿子那样去贷款了。”史家平一脸轻松地说。

像大部分山里人一样，用钱靠山，吃饭靠田。史家平的5口之家，收入主要来自三大块：毛竹(包括卖笋干和竹子)、木头和养蜂。在人均收入4512元的长水村，史家平所在的一组属中等水平。2006年他这三大块赚来的钱，在一组又属中等。

在长水，像史家平一样，因为林改日子有了起色的家庭较为普遍。据当地有关部门介绍，江西林改的一大特点是让利百姓，财政买单，整个林改让利14亿元。从长水村的情况看，让利主要体现在两方面：一是县、乡、村各项税费的减免，使林农得到了实惠；二是经营机制变革，打破垄断、引进竞争、放活经营，使竹木价格有了大幅度提升，林农收益大大提高。

以前卖一立方杉木林农要交各种税费171元，林业部门“独家经营”还要赚取销售差价135元，林农只能得到180元。再扣除劳动力工资，所剩无几。林农们说，“砍下几根竹子，得到几双筷子；卖掉一方木头，得到一只凳子”。林改后，落实税费减免政策，仅资源费的取消，村里一年就减少收入十多万元。现在林农销售一立方杉木和松木，可得530元和680元，卖一根标准毛竹，可得12元，比以前分别增收350元、400元和7元。2006年，全村竹木销售收入304万元，比林改前增收194万元，全村1920人，人均增收1010元。

林农富裕了，以前外迁的林农纷纷要求迁回长水。现在，办理“非转农”要比“农转非”更难。

分山“问百姓，如果老百姓要求分，必须让他分”

史家平已记不清开过了多少次大大小小的林改会，但第一次宣传政策的大会他记得清清楚楚。“老百姓说，如果搞三五年，没意思，就不搞。定下50年不变，就搞。知道政策50年不变，举手表决，90%要求分。”

老百姓的话，远不像机关文件总结得那样条理清晰。可供林业发展的地理条件、农村税费改革、科学发展观等等改革大背景，老百姓想不到也说不出。就是林农没有经营权、林业税费重、经营机制不活、林业部门计划经济色彩太浓等等林业的几大问题，林农也是用“我山不让我种，我种不让我砍，我砍不让我卖，我卖不让我得”等顺口溜来反映。

面对“为什么要分山？放到集体经营给你分钱不更好”的提问，史家平回答：“在集体，大家为了多分点钱，不该砍的也砍掉。你家等着用钱，你就要把小的砍掉，我不等用钱，最后也得砍掉。想留留不住，树越砍越小。”

史家平还说：“要分也是想老了以后有保障。我做不动了请人干，这山是我的。在集体就是靠出工，干不动了，就什么都没了。”

山林等于林农的社会保障。正因为这，对于那些现在出去打工、山上没什么东西的人，省林业厅厅长刘礼祖一再讲：“就是荒山你也要要。现在是荒山，多少年后就可能是金山银山。那是生产资料，你不要，子孙后代会挖你的祖坟。”

山分到户，最明显的好处是种什么、何时砍伐等可以自作打算。记者在长水村一组了解到，今年砍伐指标下来后，一些有资源但不急着用钱的人家并没申请。史家平说，按他的资源多申报点儿指标也可以。但他想的是“今年砍这里，明年砍那里”。

据刘礼祖介绍，江西的林改要求80%的山分到户，但不搞一刀切。“问百姓，山还是集体的赞不赞成？多数赞成就不分。如果老百姓要求分，必须让他分。”

据江西提供的数字，到目前为止，全省完成林地使用权发证312.15万本，集体林地分山到户率达82.7%。

“暗箱操作得不到百姓支持，也根本搞不下去”

“如果林改有失公平、公正，暗箱操作，不仅不会受到百姓支持，也根本搞不下去。”林改后到长水村“包村”的干部朱小斌说。记者被告知，在分山与否的决定作出后，林改中最体现公平公正的环节有两个：

一是山怎么分？

二是山林纠纷如何调处？

和所有的林改村一样，长水村在林改方案制定、界址勘查、明晰产权的形式等方面，都由村民大会或村民代表大会表决决定。对林权现状、踏界勾图、登记林权等实行三榜公示，保证村民的知情权和参与权。在分山的实际操作中，从对全部山场排查摸底，按远近、好差、竹木等搭配“拼”山后，确定每块山场分山的人数，林农自由组合后抓阄，确定每个小组拥有的山场，最后到各家各户山场的确定，每个步骤都由林农自己做主。“村干部只组织不干预，更不能点着人头说你去这，他去那。”朱小斌说。

为了防止“近水楼台”、暗箱操作，老百姓发明的一些“土”办法充满智慧。如山“拼”完进入下个程序时要放手换人，最后做阄的人自己不能抓阄等等。由于坚持阳光操作，即使个别人运气不佳抓的阄稍稍差点劲儿，也基本都心服口服。二组村民、72岁的况大爷对记者说：“煮饭里面也有粒包谷，想百分之百满意是不可能的。”

由于长水村所属的罗坪镇经历过库区移民多次搬迁及乡村林场造林、灭荒造林等，再加上林业“三定”时的粗放操作，导致山林权属纠纷复杂而且量大，其中一些纠纷用行政和法律手段都很难调处。

山林权属纠纷不解决林改无法确权发证。在改革热情的推动下，林农积极配合，促进了这些纠纷的解决。长水三组还总结出一套“重证据、摆事实、互调换、讲感情”的行之有效的办法。

解决纠纷除了依靠法律政策外，“不能有一点私心，稍不公正，老百姓意见就大了去了。”同样在长水“包村”的罗坪镇干部夏元龙说。

记者见到在长水村村部的文件柜中，一本本的案卷详细记载着山林纠纷调处情况。数字显示，林改期间，该村共排查出各类山林权属纠纷98起，涉及山林面积3749亩，目前已全部成功调处，其中包括有多年积怨甚至经法院判决都难执行的纠纷。而在整个江西省，林改期间调处的山林纠纷达六万多起。“林农法律意识的觉醒，比给金钱优惠意义更长远”

“木头一过，一个杠子杠下来，没有钱就不让你过。”今年75岁、从1969年到2001年当了三十多年村支书的卢位义，说起林改前那些木材检查站“雁过拔毛”般的行为时，下意识地拿起记者放在桌上的录音笔，敲得“咔咔”作响。

更让老人痛心的是干群关系：“过去当村支书时，我坐着，群众站着。等后来开始向老百姓收这钱那钱时，就反了过来。我站着，群众坐着。”

林改不仅让林业部门的腰杆硬起来，林区干群关系也开始正常了。武宁县甫田乡党委书记杨桦告诉记者，以前光是盯着老百姓收钱，老百姓看见我们就躲。现在他们主动找上门来，因为政府职能在转变，把精力放在了为百姓服务、给百姓办实事上。杨桦说：“以前多是强制性的，让老百姓种这种那，老百姓偏不种。现在政府主要搞政策引导，搞信息、技术服务，老百姓的对立情绪没有了。”

“林改过程就是林区民主与法制推进的过程。”在江西省林业厅林政处处长严成看来，林农法律意识的觉醒，比暂时给林农几十、几百元的优惠意义更长远重大。因为“保护老百姓的利益，最终还是要靠法律制度”。据他介绍，通过林改普及最多的是农村土地承包法、村民委员会组织法和森林法。由于有了林改这个载体，比任何一次普法的效果都要好。

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记者手记

江西省以“明晰产权，减轻税费，放活经营，规范流转”为主要内容的集体林权制度改革，从2004年9月开始试点，次年4月在全省93个县全面铺开。目前以明晰产权为核心的主体改革已基本完成，配套改革正在全面展开，林改成效日益显现。

由于一些还权让利措施的实施，江西林改一开始就让老百姓尝到了甜头。这也是林农对林改一呼百应的直接原因。但林改让林农增收的同时，也给各级财政带来了巨大压力，部分基层组织的正常运转受到影响。江西省有关部门意识到，目前林农的增收，只属于恢复性增收。从长远看，林农增收必须依靠发展林业产业，而恰恰在这一点上，江西还有很大差距。

林改使商品林经营效益大幅提高，相比之下生态公益林保护管理的压力越来越大。相对于集体林业而言，国有林场的改革也明显滞后。

虽然江西最近3年制定了森林条例、森林流转条例和古树名木保护条例，但林改给现行林业法规带来了很大冲击。从国家层面看，有些法律法规规定已明显不适应林业发展的要求，如现行采伐管理制度等。有的则出现了法律空白，如林权流转、抵押贷款、森林保险、森林资源资产评估等等。

针对这些困难和问题，江西提出许多建议，其中包括建议中央出台集体林改财政转移支付政策、进一步完善生态公益林补偿机制、尽快修改森林法、加快国有林场改革步伐等。

三分之二的面积是林地，三分之二的人口在林区，三分之二的县是重点林业县，年降雨量达1400毫米，人称“插根筷子都能长出来”的优越发展条件，让江西没有理由不发展林业。江西省林业厅厅长刘礼祖坦言，“让我去甘肃、宁夏，我有飞天的本事也搞不来这场改革。”他坚信，江西过几年会大变样。